RESUMEN EJECUTIVO
Hablar de reforma y calidad educacional es adentrarse en un universo de aspectos y detalles todos y cada uno de ellos de vital importancia, para la consecución y construcción de una sociedad democrática, diversa y protagonista de los cambios. Pero esto sólo será posible sin perder la finalidad de la educación que se persigue y el tipo de país que se pretende con ello.
Pues durante varias décadas se ha ambicionado resolver el problema de la calidad educativa y la equidad sólo mediante la expansión y masificación de la educación y al mismo tiempo que esto originaría o se transformaría en un elemento clave para el desarrollo; como así también combatir las desigualdad, la pobreza.
La evidencia acumulada hasta ahora en los últimos años en distintos continentes, en el sentido de que las políticas públicas llevadas a cabo en materia educativa respecto a la descentralización en varios casos “impuestas” no ha hecho grandes aportes de la calidad y eficacia, y los buenos logros. La descentralización de la gestión a los municipios no sólo no mejoró el desempeño del sistema sino que en algunos casos empeoró, queda demostrado en Chile en los grandes descontentos de los jóvenes secundarios. En definitiva se develó el carácter de segmentación, selección y mercantilización del sistema educativo actual.
Introducción
Para introducirnos en el tema de la calidad educativa en Chile, es necesario e imprescindible, dilucidar y develar ciertas características particulares dadas, pertinentes a las políticas públicas[1] en materia educativa, que se sostienen durante ya varias décadas.
Por un lado un Estado liberal democrático con características particulares, y por otro lado una Ley Orgánica Constitucional Educativa promulgada en marzo de 1990 que reflejan las ambiciones de la continuación de un Estado autoritario y burocrático en el plano educativo que implícita y explícitamente los gobiernos concertacionistas han llevado adelante junto a la bancada de la oposición en los últimos 16 años. En este panorama uno de los conceptos emblemáticos y la vez “manoseado” en esta Reforma Educativa es la “calidad” de la misma, cuyos discursos pronunciados en los más variados sectores de la sociedad chilena han sido el fetiche de la discordia cuyos intereses han llevado a una pugna que ha desbordado el sentido conceptual y práctico de lo que es la calidad educativa.
Hoy en día por ejemplo, se relaciona la calidad con la docencia en los colegios públicos, a los estatutos que regulan el trabajo de los docentes (en Básica y Media), a los instrumentos para evaluar el desempeño docente y aprendizajes de los alumnos/as, a la infraestructura de los colegios, pase escolar, a la necesidad de la modernización del aparato estatal educativo con la creación de una Superintendencia para fiscalizar la calidad de la misma, aumento de subsidio familiar para compensar gastos de transporte, becas alimenticias, entre tantas otras.
LAS CONTROVERSIAS DE LA POLÍTICA DE LA CALIDAD EDUCATIVA EN LA REFORMA EDUCACIONAL
Frente a un contexto heredado desde la Dictadura de Pinochet, la política educacional chilena durante el período de gobiernos de la concertación ha estado centrada en la generación y el mejoramiento de las condiciones del sistema escolar, buscando que este obtuviese mejores resultados de aprendizaje en los estudiantes, especialmente en los sectores más desposeídos de la sociedad. Se trataba precisamente de disminuir la brecha entre establecimientos subvencionados y establecimientos particulares pagados.
En el pasado el problema central era la cobertura: permitir el acceso y mantener el mayor número de alumnos por un máximo de tiempo. La principal orientación de esta reforma se dirige hacia aspectos pedagógicos en un sistema educacional descentralizado, entregando una creciente autonomía a las escuelas. De esta manera, se busca darles la posibilidad de concretar la estrategia de mejoramiento más adecuada a la realidad de sus alumnos.
El planteamiento crítico de las razones de resultado insatisfactorio de la reforma educacional puede fundamentarse en dos factores. Por una parte se ha pretendido construir calidad y equidad educativa sobre la base de una estructura educacional heredada desde el tiempo de Pinochet, que no se caracterizaba justamente por ser de calidad y equitativa. Por otra parte, en la política educacional de la concertación se puede identificar la presencia de un paradigma cada vez más tecnocrático, unido a una desconfianza creciente en los actores del sistema educativo. Este segundo aspecto lleva a que se configure una política no participativa, de manera que el argumento tecnocrático predomina sobre el democrático. Así se han establecido medidas de política educativa tendientes a lograr la calidad y otras tendientes a lograr la equidad, separación eminentemente tecnocrática. (Mella: 2003)
Lo dicho anteriormente basta irse a lo que sucedió en el país en la década del 80’ donde se inició esta descentralización de financiamiento del sistema mediante subvención, generándose una reforma a inicios de esa década.[2]
En 1990 al iniciarse la gestión del gobierno de la transición, el sistema exhibe rasgos mixtos. Las escuelas primarias y establecimientos secundarios municipalizados están sujetos a una doble dependencia; de los municipios en aspectos administrativos y del Ministerios de Educación respecto a currículo, pedagogía y evaluación. Similarmente, los establecimientos privados tanto aquellos con financiamiento público como los pagados, están sujetos a los ordenamientos curriculares y de evaluación fijados nacionalmente por el Ministerio del ramo. Como se dijo anteriormente, esta organización mixta es fruto de la acción reformadora del régimen militar sobre la matriz históricamente centralizada de la educación chilena, y fue aceptada por los gobiernos de la Concertación, aunque con contrapesos importantes en términos del rol del Ministerio de Educación y sus políticas de intervención directa a través de programas de mejoramiento de la calidad[3] (Brunner: p.47-2005) y de discriminación positiva como principio orientador respecto a la inequidades en la distribución social de los resultados del sistema. (Villarroel: 100).
LA SEGMENTACIÓN SOCIOCULTURAL Y LA CALIDAD EDUCATIVA SEGMENTADA
Los problemas de calidad, si aceptamos el SIMCE como instrumento de medición, afectan a los tres sistemas de administración educacional (municipalizadas, particular subvencionada y particular pagada), existiendo consenso entre los investigadores respecto de que los mejores resultados obtenidos por colegios particulares se explican por la selección de estudiantes que estos realizan, esto permite que este tipo de establecimientos concentren a los estudiantes con mayor capital sociocultural[4] de origen. Estableciendo una pseudo competencia injusta. Sin considerar esta evidencia, entre el año 1990 y el año 2004, se han creado más de 1.600 colegios particulares subvencionados y se han cerrado más de 60 colegios municipalizados (Observatorio Chileno de Políticas Educativas: 2006).
La equidad fue el segundo gran objetivo que se fijó la reforma educativa en los años 90'. En esta materia los avances se han limitado a la mayor cobertura de la enseñanza básica y media (aunque no ha ocurrido lo mismo en los niveles preescolar y de educación superior). Sin embargo, las diferencias significativas de rendimientos entre los establecimientos particulares subvencionados y municipales se han mantenido a lo largo de los últimos años e incluso presentan una leve tendencia a acrecentarse. Podemos decir que la gran mayoría de los niños y jóvenes tienen acceso a la educación básica y media, pero no todos tienen el mismo derecho a contar con una educación de calidad. La calidad parece estar reservada para quien pueda pagarla.
El sistema educativo chileno, en palabras en palabras de un informe elaborado por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) en el año 2004, está “concientemente estructurado por clases sociales”, fomentando las desigualdades de origen de los estudiantes. Lo que existe en Chile, entonces, es libertad de selección de parte de los establecimientos y no libertad de enseñanza. Es decir se produce una crisis de segmentación social en las escuelas. Esto se ve reflejado en cinco sistemas cerrados y excluyentes de administración[5]: el particular pagado, el particular subvencionado con financiamiento compartido (donde los padres pagan cuotas mensuales), el particular subvencionado sin financiamiento compartido, el municipal de comunas ricas y el municipal de comunas pobres. Los niños pobres reciben una subvención estatal cercana a los $30.000, y de ahí para arriba cada grupo se educa en condiciones económicas diferentes. Algunos establecimientos particulares subvencionados aplican procedimientos de selección de alumnos, en desmedro obviamente de los más pobres, pese a recibir una subvención monetaria con platas de todos los chilenos.
MEDICIÓN EDUCATIVA Y SU OFERTA EN EL MERCADO SEGMENTADO
Un aspecto particularmente controversial se refiere a la determinación y medición de la calidad de la enseñanza. En la actual reforma a la Constitución del 80 heredada de una de las atroces dictaduras en América Latina (donde se pretende introducir el derecho a una educación de calidad) se señala que una ley simple determinará lo que se entiende por calidad y las formas de medirla. Al respecto, conviene precisar que la actual LOCE obliga al Estado a contar con mediciones periódicas y estandarizadas respecto del cumplimiento de los objetivos fundamentales. Asimismo se señala que sus resultados deben ser publicados en los diarios y elaborar estadísticas.
Respecto a este punto en primer lugar, en la actualidad ésta prescripción de la LOCE sobre la necesidad de contar con el SIMCE y los modos en los que se debe utilizar, está orientado más a ser una herramienta que provee de información al mercado, para que los padres cuenten con información precisa sobre los resultados académicos de los establecimientos y así acojan –según versa la doxa liberal- correctamente.
En segundo lugar en términos de instrumento de la medición de la calidad, el SIMCE no recoge la integralidad de la experiencia educativa, por lo que si se le considera el único instrumento de medición, genera una imagen distorsionada de lo que es la calidad de la educación entregada.
Podemos decir entonces, que calidad educativa es controversial en los discursos del stablishment político. Un ejemplo de ello es el discurso del 8 de septiembre del 2006 de La Presidenta Bachelet, en el cual anunció un incremento sustancial de la inversión pública en educación en el marco de una reforma a la calidad de enseñanza, donde este programa educacional contendrá cuatro ejes prioritarios en marcha en el 2007: establecer garantías de cobertura[6] y calidad; convertir la educación en un motor para la innovación, el emprendimiento y la competitividad[7]; modernizar el aparato estatal en este sector, con la creación de una superintendencia de educación[8]; reforzar los mecanismos de evaluación y apoyo docente entre otras. Este último punto se puede interpretar como más indicadores evaluativos o menos pero más exhaustivo para alumnos y docentes para que de alguna u otra forma se aprecie públicamente los avances de la calidad educativa. Frente a esto creemos que existen dos argumentos por los cuales hoy es necesario plantearse este tema, amen de los que significa regirnos todavía por una ley antidemocrática: por un lado, diferentes modificaciones que se puedan introducir a otras normas legales encontrarán en la LOCE y en la Constitución del 80 su tope; y por otro, nunca se ha contado con un contexto político más favorable para intentar transformaciones de fondo a la estructura del sistema escolar.
Sin embargo, pese al aparente consenso que se ha generado sobre la necesidad de que el Estado asegure el derecho a una educación de calidad para todos, debemos tener presente que al ir apareciendo propuestas de modificaciones sustantivas respecto al actual modelo educativo, también se irán haciendo evidente las profundas tensiones políticas y económicas que en torno a los aspectos más sustantivos hoy existen en el campo político. Por ejemplo, es de esperar que planteamientos como la eliminación del derecho a lucro para los establecimientos particulares subvencionados, la eliminación de selección de estudiantes, etc., encuentren una franca oposición por parte de la derecha y determinados sectores de la propia Concertación.
También es de esperar que argumentaciones claramente ideológicas se vistan con un ropaje “técnico”, tratando de desacreditar posturas que planteen limitar la acción del mercado en educación, olvidándose del hecho de que éste no ha sido capaz de asegurar calidad ni equidad, pese a estar “en funcionamiento” por más de dos décadas. Se nos dirá con seguridad que el problema ha estado en que existen trabas para un funcionamiento efectivo del mercado educativo, y que es menester liberalizarlo aun más, aumentando la autonomía financiera y de administración de los recursos humanos, mejorando la información de los padres, incorporando incentivos y castigos por calidad e introduciendo mecanismos de rendición de cuentas. Al parecer los actores que forman parte de las comisiones u organismos decisorios para y en la política educativa del país, para muchos –y transversalmente- el mejoramiento de la calidad vendrá como resultado de una “salida hacia delante”, es decir de más mercado; y esto, pese a que “lo único que se puede concluir de la literatura es que la libre elección y la competencia han inducido a una mayor segmentación del sistema”. (Elacqua: 2004)
UN ACERCAMIENTO A FACTORES QUE INFLUYEN EN LA CALIDAD EDUCATIVA
Lo que hemos visto hasta ahora son los aspectos cuantitativos que ha tenido presente el gobierno en las distintas etapas a calidad educativa refiere, para la elaboración de una política educativa del y para el país. Sin embargo, se destaca la casi nula preocupación en lo aspectos cualitativos de la misma donde la calidad de la educación es primordial para la consecución de la educación para todos y todas mejorando cada uno de los aspectos cualitativos.
Centrándonos en estos aspectos uno de los factores que influyen en la calidad educativa son los educandos. Al respecto la manera en que las personas aprenden depende sobre todo de sus aptitudes y experiencias. Las evaluaciones de la calidad de los resultados educativos que ignoran esas diferencias iniciales entre los educandos pueden inducir a error. Las características determinantes importantes pueden comprender el contexto socioeconómico, la salud, el lugar de residencia, la cultura y la religión, así como la cantidad e índole de los aprendizajes anteriores. Por lo tanto, es importante tener en cuenta las desigualdades que puedan existir entre los alumnos a causa de su sexo, discapacidades, raza, etnia y situación con respecto a contextos de emergencia. Si se quiere mejorar la calidad, esas diferencias entre las características de los educandos suelen exigir respuestas específicas.
Por otra parte debemos tener en cuenta el contexto. Los vínculos entre la educación y la sociedad son estrechos y ambas se influyen mutuamente. La educación puede contribuir a transformar la sociedad mejorando y fortaleciendo las competencias, los valores, la comunicación, la movilidad (relacionada con las posibilidades y el progreso individuales), la prosperidad y la libertad de las personas. Sin embargo, a corto plazo, la educación suele ser un fiel reflejo de la sociedad, sus valores y comportamientos. Se debe tener en cuenta si la educación se imparte en el contexto de una sociedad próspera o de una donde la pobreza está generalizada.
También puede influir considerablemente en el éxito de la enseñanza y el aprendizaje los recursos disponibles para respaldar el proceso educativo, así como las modalidades directas de gestión de dichos recursos. Obviamente, las escuelas que carecen de maestros, libros de textos y materiales didácticos suficientes no están en condiciones de funcionar con eficacia. Los recursos son importantes para la calidad de la educación, aunque aún no se ha podido determinar con total exactitud de qué manera ni en qué medida[9]. Los aportes son facilitadores en la medida en que sustentan los procesos de enseñanza y aprendizaje y están intrínsecamente relacionados con esto[10].
Estrechamente vinculados a las características de los alumnos y factores contextuales, los procesos de enseñanza-aprendizaje son el ámbito clave del desarrollo y la evolución del individuo. En él se perciben los efectos de los planes de estudios, pone a prueba la eficacia de los métodos pedagógicos de los docentes y se motiva a los educandos a participar y a “aprender a aprender”. Los procesos efectivos de enseñanza y aprendizaje –tal como se desarrollan en el aula- comprenden el tiempo que los alumnos dedican al aprendizaje, los métodos de evaluación empleados para el seguimiento de sus progresos, los estilos de enseñanza, la lengua de instrucción y las estrategias de organización de la clase.
Es aquí a nivel micro en el aula dónde se observan también las grandes controversias del contexto social del nivel macro, la segmentación y la fragmentación existente[11] en el sistema educativo.
A MODO DE CONCLUSIÓN
El carácter público de un sistema educativo no es en sí garantía de democracia. Desde él se ha reproducido la cultura dominante, la exclusión y los mecanismos de poder. Pero es casi el único espacio que queda desde el cual ejercer un punto de apoyo para devolver a la sociedad formas de socialización, de comunicación a partir de lo cotidiano. Es el único espacio donde niños, niñas, y jóvenes pueda pasar de la socialización primaria que es el ámbito de la familia, donde impera lo particular, lo privado, a un espacio de socialización secundaria que de ser público, permite la construcción de un pensamiento científico, susceptible de ser interpelado, cuestionado; donde el otro existe con su identidad diversa y como parte de nuestra misma humanidad.
Hoy la escuela privada y particular subvencionada permite la discriminación social teniendo como eje central la mejora y mantención de la calidad educativa[12]. La discriminación social a través de la escolarización se ha extendido a todas las esferas sociales. Las escuelas privadas subvencionadas son escuelas que configuran lamentablemente –en nombre de la calidad educativa- los anillos de discriminación entre los mismos sectores populares, entre los hijos de las familias de pequeños comerciantes, trabajadores estables y los otros, los trabajadores golondrinas, los cartoneros, trabajadores ocasionales, los trabajadores part time, etc. Esto trae como consecuencia que la educación funciona como mercancía y no como derecho social, donde los sostenedores que reciben la subvención estatal pueden lucrar y además pueden seleccionar estudiantes, por lo que se segmenta y fragmenta el sistema escolar y se impide una evaluación adecuada de la calidad de la educación.
Por otra parte uno de los aspectos que cualquier ley general de educación debiese contemplar es el fortalecimiento de los mecanismos de participación de la comunidad escolar y de la ciudadanía en general en distintos niveles del sistema educativo. Esto implicaría pasar de una lógica del consumidor de educación a la de ciudadano que participa y al mismo tiempo debiera ser protagonista activo en el cumplimiento del derecho social a contar con una educación de calidad.
Los actuales mecanismos previstos en la ley –tanto en la LOCE como en otras normativas- son absolutamente insuficientes al respecto, no pudiéndose incluso –por la sagrada libertad de enseñanza- darle carácter vinculante a las resoluciones de los consejos escolares. En parte, su actual debilidad puede estar asociado al escaso poder real que poseen. Por lo mismo se deben establecer canales de participación y protagonismo en los diferentes niveles del sistema, los que deben tener carácter deliberativo, vinculante y protagónico.
[1] Entendemos como política pública un programa de acción de una autoridad dotada de poder político y de legitimidad gubernamental, que afecta a un sector de la sociedad o bien a un espacio geográfico determinado. (Rosales Villarroel, Pedro: “Política Educacional” del libro Módulo 1, Magíster en Educación, p. 11.)
[2] La Reforma consistió en la instalación de tres grandes cambios: En primer término, transfirió la administración del conjunto de los establecimientos educacionales, hasta entonces dependientes del Ministerio de Educación, a los 325 Municipios del país (hoy 334), los que pasaron a manejar su personal , con poder de contratar y despedir profesores, y administrar su infraestructura, mientras el Ministerio de Educación mantenía funciones normativas, de definición del currículo y de los libros de texto, de supervisión y evaluación. En segundo lugar, cambió la forma de la asignación de los recursos, de una modalidad basada en los presupuestos históricos de gastos de establecimientos a una modalidad basada en el pago de una subvención por alumno atendido; adicionalmente, el pago por alumno fue calculado de modo de operar como incentivo económico para el ingreso de gestores privados dispuestos a establecer nuevos establecimientos de educación básica y media. Por último la reforma traspasó la administración de un número de establecimientos públicos de educación vocacional (nivel medio) desde el Ministerio de Educación a corporaciones constituidas ad-hoc por los gremios empresariales. (Rosales Villarroel, Pedro: “Política Educacional” del libro Módulo 1, Magíster en Educación, p. 99.)
[3] Iniciativa de mejoramiento de la calidad educativa: P900 y escuelas rurales, MECE Básica y nuevo currículo NB, MECER Media y nuevo currículo NM, Proyecto Montegrande, Programa Enlaces, Jornada Escolar, Programa fortalecimiento docente y pasantías, nuevo currículo educación parvularia, Liceo para todos, Evaluación individual docentes, Campaña LEM, Subvención diferenciada.
[4] Entiéndase por capital sociocultural al conjunto de vínculos que, de la forma de obligaciones y créditos, lealtades y afinidades permiten a un individuo o grupo contar con la cooperación voluntaria de otros individuos o grupos. A su vez se relacionan con el conjunto de habilidades y disposiciones necesarias para producir y apropiarse de bienes simbólicos. (Tenti, Emilio: “Sociología de la Educación”, p.: 148)
[5] Teniendo en cuenta que los principios orientadores de las políticas educacionales de los 90 en Chile expresan:
a- Definición de unas políticas centradas en la calidad implican el paso de foco en insumos de la educación a foco en los procesos y resultados de aprendizaje.
b- Definición de una política centrada en la equidad como provisión de una educación homogénea en términos racionales y también como una educación sensible a las diferencias y que discrimina a favor de los grupos más vulnerables.
c- De regulaciones relativamente cerradas respecto a los requerimientos de su sociedad, referidas prioritariamente a su autosustentación y controladas por sus practicantes y su burocracia, a instituciones abiertas a las demandas de su sociedad e interconectadas entre ellas y con ámbitos o campos institucionales.
d- De políticas de cambio vía reformas integrales, y un concepto de planeamiento lineal, a estrategias diferenciadas y un concepto de cambio “incremental basado en el despliegue de la capacidad de iniciativa de las escuelas y no una receta metodológica o curricular determinada.
e- De ausencia de políticas estratégicas (de Estado), o su subordinación a presiones particularistas externas e internas, a políticas estratégicas definidas nacionalmente, con consenso de actores y diferenciación y combinación de medios. (Reforma de la Educación Chilena, Cristian Cox en Magíster en Educación, Módulo I, p. 102).
[6] Acceso universal a pre-kinder a partir de marzo por primera vez en la historia de Chile. Implementación de la subvención preferencial en básica y media para alumnos prioritarios o más carentes.
[7] Apoyar el desarrollo de colegios técnicos profesionales.
[8] La modernización del aparato estatal vinculado a la educación, ya se aprobó en la Comisión de Legislación y Justicia del Congreso, la reforma constitucional que garantiza la calidad de la educación. Junto con esto se enviará al parlamento, en el primer semestre del 2007 un proyecto de ley que crea la superintendencia de educación, iniciativa que tal como explicó la jefa de estado apunta a: “…reforzar el compromiso de todos los agentes educativos de impartir una educación de calidad, en condiciones dignas para los alumnos y los profesores, como una manera concreta de garantizar el derecho a la educación de los niños y jóvenes de Chile”. Discurso de Bachelet el 8 de septiembre de 2006.
[9] Recordemos que el país tiene comunas ricas y pobres, esto quiere decir que existen colegios municipalizados con dinero acorde al desarrollo económico y demográfico de la localidad.
[10] Hay que tener presente en estos momentos al hablar de calidad, que en los colegios municipalizados e inclusive en particulares subvencionados los mismos profesores de Educación Básica deben impartir asignaturas de educación artística, tecnológica, religión y educación física.
[11] Fragmentación educativa es un espacio que se caracteriza por estar organizado alrededor de un conjunto de valores, creencias, asignaciones de funciones a la escolaridad, expectativas, capitales (materiales, sociales y culturales) que definen culturas institucionales y patrones de socialización que difieren claramente entre sí. (http://www.flacso.org.ar/areasyproyectos/areas/ae/investigacion_iru20ade.jsp)
[12] No se limita esta categoría a aquellas más costosas que configuran circuitos de lucro, aquellas que reproducen las relaciones de poder entre las familias de las clases dominantes.
BIBLIOGRAFÍA:
http://www.apdh-argentina.org.ar
Brunner, J.J.: Políticas Públicas: educación y capital humano, Octubre 2005 en www.brunner.cl
Elacqua, Gregory: “El consumidor de la educación: El actor olvidado de la libre elección de colegios en Chile”, Universidad Adolfo Ibáñez, Santiago. 2004.
http://www.flacso.org.ar
www.observatorioeducacion.uchile.cl
www.preal.cl
Reice: Revista Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia, Cambio en la Educación. 2003. Vol. 1. Nº1. Orlando Mella: http://www.ice.deusto.es/rinace/reice/vollnl/mella.pdf
Tenti Fanfani, Emilio: “Sociología de la Educación”, Aique, Buenos Aires, 2005.
www.presidencia.cl
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